Starea de urgență instituită în scopul gestionării efectelor pandemiei Covid 19 a fost marcată în România de excesul măsurilor represive. Cine nu știe să protejeze și stimuleze, reprimă. Nivelul amenzilor impuse prin acte normative ambigui și volumul amneziilor aplicate este halucinant. Ele depășesc puterea de înțelegere și capacitatea de plată a celor sancționați. Dincolo de aceste aspecte se ridică și prblema constituționalității respectivelor măsuri? Nu cumva sunt ele lovite de nulitate din cauza viciilor de constituționalitate?

 

PREȘEDINTELE NU INSTITUIE STAREA DE URGENȚĂ, CI O CONSTATĂ 

Starea de urgență este un fapt, înainte de a deveni un regim juridic. Prin urmare, avem de a face cu o stare de fapt care se poate transforma în stare de drept, la inițiativa Președintelui Republicii.

Acesta constată faptul printr-un decret prezidențial, permițând astfel executivului să îl transforme în regim juridic prin stabilirea de măsuri excepționale cu caracter obligatoriu, pentru administrarea situației. Cu alte cuvinte, decretul Președintelui nu dă naștere stării de urgență, ci numai o constată, ca element de fapt, și dă posibilitate Guvernului să o administreze pe baza unor acte normative adoptate de acesta în regim de urgență.

Decretul prin care Președintele a constatat starea de urgență și a declanșat astfel, procedurile consecutive (proceduri prevăzute de lege, iar nu inventate de el sau de guvern), afectează echilibrul puterilor. Tocmai de aceea, legiuitorul constituant l-a ales pe Președinte spre a o constata, căci Președintele nu face parte din nici o putere, fiind mediator între ele. Alegerea Președintelui a mai fost justificată și de urgența rezolvării problemelor puse de amenințări deosebit de grave apărute intempestiv la adresa unor valori super importante precum sănătatea populației, siguranța națională etc. O instituție unipersonală se poate manifesta mai repede decât una colectivă.

Regimul stării de urgență nu este prevăzut de Constituție, ci de o lege specială. Constituția prevede numai regimul constatării situației care atrage aplicarea acelei legi speciale. Abia acea lege este cea care modifică echilibrul normal între puterile statului. Constatând, prin decretul său, existența motivelor de fapt pentru punerea în aplicare a legii privind starea de urgență, Președintele creează premisele declanșării mecanismului subsidiar de guvernare excepțională, definit anterior de Parlament.

Pe lângă faptul că decretul prezidențial este doar un act de constatare, iar nu de dispoziție, acesta este emis sub condiția rezolutorie a aprobării de către Parlament. Singurul său efect deplin și necondiționat este acela de a obliga Parlamentul să se întrunească în maximum cinci zile pentru a decide dacă aprobă trecerea la regimul stării de urgență constatate de Președinte sau nu. Parlamentul nu poate ignora decretul, dar are dreptul să îl respingă.

De ce s-a stabilit așa? Pentru că Parlamentul este, dintre puterile statului, cea mai afectată de schimbarea, fie ea și provizorie, raportului dintre prerogative (cel care capătă prerogative sporite fiind executivul), dar mai ales pentru că el este reprezentantul suprem al poporului român (art. 61.1 teza întâi). Președintele nu este reprezentant suprem al poporului, acesta din urmă fiind titularul suveranității naționale. Președintele nu este nici „șeful statului”, ci „simbolul” care personifică statul. Este logic, deci, ca percepția Președintelui, care a ajuns la concluzia că s-a creat o stare de fapt ce face oportună guvernarea în sistem de urgență, să fie supusă cenzurii poporului (cel ce suportă consecințele unei asemenea guvernări) prin reprezentantul său suprem, Parlamentul.

 

LEGIFERAREA PRIN DECRET PREZIDENȚIAL ESTE INTERZISĂ

S-a discutat mult dacă decretul Președintelui privind starea de urgență poate fi modificat sau nu de Parlament. Constituția spune că Parlamentul are aptitudinea de a-l aproba sau respinge. De aici unii au tras concluzia că amendarea sa de către legislativ ar fi imposibilă.

O astfel de concluzie ignoră două principii de drept de mult consacrate: ubi lex non distinguit nec nos distinguere potemus și qui potest majus potest minus.

Potrivit celui dintâi, dacă legea (în speță Constituția) nu distinge între aprobarea / respingerea parțială și cea integrală, în aplicarea legii nimeni nu are voie să facă asemenea distincții. Or, textul constituțional nu interzice Parlamentului să aprobe decretul prezidențial supus cenzurii lui, cu modificări.

Potrivit celui de la doilea principiu, cel care poate mai mult, respectiv poate respinge integral decretul cu pricina, poate și mai puțin, respectiv să îl respingă numai în parte.

Acestea fiind lămurite, se mai impune observat faptul că „unica autoritate legiuitoare” în România este Parlamentul (art. 61.1 teza a doua). În anumite condiții, competența de a legifera se poate delega Guvernului, dar acesta o face ad referendum, adică sub controlul Parlamentului, respectiv sub condiția aprobării parlamentare ulterioare. Nicăieri Constituția nu acordă Președintelui dreptul de a legifera. Ar fi și ilogic, întrucât el este mediator, iar nu putere. Orice încercare a acestuia de a o face este neconstituțională și de aceea este lovită de nulitate absolută.

Ce se întâmplă, însă, dacă, să zicem, din nebăgare de seamă, decretul prezidențial privind starea de urgență cuprinde și dispoziții cu caracter legislativ? Dacă prin acest instrument dedicat constatării unei situații, se încearcă stabilirea unor norme de comportament obligatorii? Dacă Președintele legiferează? Evident, un asemenea abuz nu poate schimba Constituția.

LIMITAREA DREPTURILOR FUNDAMENTALE PRIN ORDONANȚĂ ESTE INTERZISĂ

O problemă specială se pune atunci când gestiunea stării de urgență impune restricționarea exercițiului drepturilor fundamentale. Constituția României cuprinde în această privință o normă specială de protecție. Astfel, ea dispune că „exercițiul unor drepturi sau unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege.” (art. 53.1 teza întâi).

În fața formei explicite a unui asemenea text nu rămâne de discutat decât dacă legea poate fi adoptată într-o primă fază și de legiuitorul delegat – Guvernul. Constituția vorbește de „lege”, iar nu de „ordonanță” (de urgență), cea din urmă fiind denumirea sub care sunt adoptate actele normative cu putere de lege de către executiv. A admite restrângerea exercițiului drepturilor fundamentale prin ordonanță ar fi numai un inadmisibil adaos la Constituție, ci și o încălcare a logicii constituționale care cere ca, atunci când se pune problema limitării unor asemenea drepturi, interpretarea motivelor, dar și a normelor procedurale aplicabile să fie cât mai restrictivă.

Acesta este unul dintre motivele pentru care Constituția dispune ca pe perioada stării de urgență Parlamentul să se găsească în sesiune și, totodată interzice dizolvarea sa. Fiind la post, parlamentarii pot adopta în regimul de urgență, compatibil cu starea generală a națiunii, toate restricțiile legale ce se impun. De aceea, solicitarea unora ca astfel de restricții să se stabilească măcar prin OUG, este un compromis inacceptabil, atât sub aspectul procedurii stabilite prin Constituție, cât și sub cel al fondului, circumscris de importanța capitală a valorilor de apărat.

Și totuși, ce facem dacă decretul prezidențial „legiferează” și restrângerea unor drepturi fundamentale, așa cum s-a întâmplat cu decretele emise de Președintele Iohannis?

CARE SUNT OPȚIUNILE PARLAMENTULUI SESIZAT CU UN DECRET PREZIDENȚIAL NECONSTITUȚIONAL?

Acestor întrebări nu le putem da un răspuns formalist, întrucât dezbaterea are loc pe fondul unei stări de fapt marcată de mari pericole și care reclamă soluții urgente, de regulă, radicale.

Care ar fi, însă, eventualele răspunsuri? Un posibil răspuns ar fi ca decretul prezidențial care conține dispoziții excedând competențele Președintelui să fie respins, urmând ca acesta să emită un alt decret conform cu prerogativele sale constituționale. Un altul, ar indica aprobarea exclusivă a acelei părți a decretului care rămâne în cadrul competențelor prezidențiale, restul fiind fie eliminat, fie preluat de Parlament – ca atare ori cu modificări – într-un act normativ distinct, cu putere de lege. O a treia soluție ar fi aprobarea integrală a decretului în forma în care a fost remisă de Președinte.

Prima formulă afectează unul dintre principiile fundamentale ale urgenței și anume scurtarea timpului dintre sesizarea problemei și stabilirea măsurilor pentru gestionarea ei, precum și de la definirea acestor măsuri până la punerea lor în aplicare. Timpul consumat pentru a pune de acord decretul prezidențial cu Constituția ar putea fi fatal din perspectiva țintelor de atins.

Din atare perspectivă, cea de a doua soluție este de natură să împace legalitatea (constituționalitatea) cu oportunitatea. Procedând astfel se face și aplicarea unui alt principiu de drept potrivit căruia „interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat”. Ceea ce înseamnă că legea, dar și orice alte manifestări de voință prin care se urmărește nașterea unor drepturi și a unor obligații (în speță decretul prezidențial), trebuie interpretate în așa fel încât să producă efecte, iar nu să rămână fără nici o urmare. Aprobând din textul prezidențial numai ceea ce Președintele avea competența să propună sau stabilească, manifestarea de voință a acestuia nu rămâne sterilă, ci poate fi valorificată după nevoile obiective, eliminându-se acele componente care excedau competențelor sale. Iar asta fără ca măcar cele din urmă să se piardă cu totul, întrucât ar face obiectul unei legi adoptate de autoritatea legislativă îndreptățită.

Parlamentul României a ales, în cazul pandemiei Covid 19, cea de a treia formulă. Ceea ce a declanșat alte dispute.

Unii au spus că astfel întregul decret prezidențial ar fi lovit de nulitate și pe cale de consecință, întrucât baza legală (care ar fi trebuit să fie un decret valid) lipsește, regimul stării de urgență aplicat de guvern ar fi în integralitatea sa ilegal. Parcă este cam mult; și tot ce este excesiv este derizoriu.

Alții au afirmat că aprobarea dată de Parlament ar fi fost de natură să impună doar instituirea stării de urgență din punct de vedere juridic (adică să permită Guvernului aplicarea legii privind regimul stării de urgență), dar nu a validat și limitările drepturilor fundamentale cuprinse în acel decret, ca și alte dispoziții ale acestuia având caracter legislativ. În atari condiții, limitările amintite sunt inexistente, iar sancțiunile pentru încălcarea lor sunt absolut nule. Nu poți sancționa (contravențional sau penal) fapte care nu sunt definite prin lege ca fiind contravenții sau infracțiuni (nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege – nu există faptă sancționabilă contravențional sau penal dacă nu este definită de lege și nu se pot aplica pedepse care nu sunt stabilite prin lege, pentru săvârșirea de asemenea fapte ilegale).

Aceasta a observat și Avocatul Poporului când a cerut CCR să constate neconstituționalitatea ordonanțelor militare prin care au fost stabilite contravenții constând în încălcarea unor restricții pe care nici o lege nu le-a definit cu claritate, precum și a OUG prin care au fost aplicate sancțiuni legate de aceste așa zise contravenții.

Celor care au replicat că, totuși, Parlamentul a aprobat decretul prezidențial fără a se împiedica de vreuna dintre prevederile sale și că astfel legislativul a preluat asupră-și și dispozițiile care erau de competența sa, iar nu a Președintelui Republicii, li s-a răspuns că instrumentul prin care s-a adoptat aprobarea a fost o „hotărâre”, iar nu o „lege”. Altfel spus, dacă o parte a decretului ar fi fost aprobată prin hotărâre iar o alta ar fi fost adoptată prin lege, ar fi fost altceva. Așa însă...

Personal socotesc că o astfel de abordare este excesiv de formalistă. În fond atât hotărârile cât și legile Parlamentului au aceeași forță obligatorie, diferența dintre ele fiind dată de obiectul lor, iar nu de consecințele pe care le produc. Apoi, în calificarea naturii unui act juridic nu contează titlul care i se dă, ci conținutul pe care îl are. Iar dacă avem de a face cu un conținut eterogen, nimic nu ne oprește să conchidem că într-un singur ambalaj, căruia i s-a pus o singură etichetă, au fost împachetate două produse legislative distincte.

Altminteri, nu putem crede că Parlamentul ar fi putut da verde instituirii stării de urgență în condiții care încălcau atât Constituția cât și drepturile fundamentale ale cetățenilor. Nu-i așa?

Că este așa o dovedește hotărârea prin care a fost aprobat decretul de prelungire a stării de urgență. Bazat pe experiența primului interval de timp în care aceasta a fost observată și, probabil, inspirat și de criticile și excepțiile de neconstituționalitate formulate de Avocatul Poporului, legislativul nu a mai preluat textele vizând limitarea drepturilor fundamentale, incluse în decretul prezidențial, în forma imprecisă redactată de autor, ci a cerut guvernului ca toate aceste limitări să fie definite și făcute obligatorii prin lege. Până la adoptarea unei asemenea legislații toate restrângerile de drepturi sunt nule și deci nu produc nici un efect obligatoriu.

 

LIMITĂRILE ABUZIVE CONDUC LA AMENZI ABUZIVE

În concluzie, decretul prezidențial de prelungire a stării de urgență a fost împărțit de Parlament în două părți. Una se referă la dreptul guvernului de a continua să acționeze cu puterile speciale conferite prin legea stării de urgență și aceasta, singura care intra în competența Președintelui de sesizare a Parlamentului, a fost aprobată. Alta cuprindea dispoziția de prelungire a măsurilor de ordin legislativ, și în special a celor privind restrângerea drepturilor fundamentale ale cetățenilor, incluse în primul decret prezidențial (cel care a declanșat instituirea stării de urgență), și aceasta nu a fost aprobată ca nefiind de competența Președintelui, emitentul decretului. 

Sintetizând toate aceste considerente unde ajungem? Ajungem la concluzia că toate actele prin care până acum au fost aplicate amenzi pentru încălcarea limitelor aduse drepturilor fundamentale ale cetățenilor, sub motivul stării de urgență, sunt nule, întrucât respectivele limitări, astfel cum au fost adoptate de Parlament prin hotărârea privind aprobarea decretului prezidențial din 16 martie 2020, precum și prin ordonanțe militare subsecvente, nu au stabilit cu claritate conținutul faptelor interzise, a căror săvârșire atrăgea sancțiunea contravențională. Potrivit unei interpretări și mai radicale, aceste acte sunt nule inclusiv întrucât interdicțiile nu au fost stabilite prin lege, ci doar aprobate prin hotărâre a Parlamentului, el însuși, astfel, în defect constituțional.

De la finele primei perioade pentru care s-a instituit regimul stării de urgență, lucrurile sunt însă și mai clare. După ce primele treizeci de zile de stare de urgență au expirat, au expirat și ordonanțele militare care au impus restricțiile în discuție. Acestea nu au putut fi prelungite de drept, întrucât decretul prezidențial referitor la prelungirea stării de urgență a fost adoptat de Parlament sub rezerva ca toate limitările drepturilor civile, în condițiile respectivei stări, să se facă prin lege. Ceea ce nu s-a întâmplat.

Prin urmare, ordonanțele care inițial au putut fi adoptate numai pentru o perioadă determintată de 30 zile, cât fusese decretată starea de urgență, au expirat la finele acelei perioade (cum s-ar fi întâmplat și dacă nu s-ar fi prelungit starea de urgență), fără ca altele să fi fost adoptate prin lege. Practic putea fi vorba și despre o lege care să le recepționeze și să le adopte ca atare, oferindu-le putere de act normativ parlamentar. Ceea ce nu s-a făcut. Aceasta înseamnă că în prezent se aplică nu numai ordonanțe neconstituționale, ci ordonanțe neconstituționale expirate.

Un haos constituțional care se reflectă dureros în abuzuri ale căror efecte le suportă cetățenii. La asta ne conduce disprețul față de Constituție și față de Parlament. Nelegitim nu este Parlamentul, ci nerespectarea hotărârilor sale. Sinistră nu este majoritatea parlamentară, ci guvernul minoritar care ambiționează să guverneze în afara controlului exercitat de reprezentanța supremă a poporului; adică împotriva voinței populare.

  Fiți la curent cu ultimele noutăți. Urmăriți DCNews și pe Google News